Budget de l'administration

De Wiki Ouvre-boîte
Aller à : navigation, rechercher

Cet article présente les éléments les plus important pour comprendre la gestion budgétaire de l'Etat français. Pour en limiter la longueur, l'article se concentre sur le cas général en administration centrale. Ainsi, les problématiques suivantes ne sont au mieux qu'évoquées :

  • budgets annexes et CAS
  • gestion du titre 2 (dépenses de personnel)
  • opérateurs de l'Etat et délégataires de service public
  • administration déconcentrée
  • administration décentralisée (voir Budget des collectivités)
  • opérations de mise à jour des ressources et de reports de crédits
  • programmation plurianuelle (LPFP)
  • coordination européenne (Semestre européen)
  • contrôle budgétaire

De plus, une attention particulière est portée aux documents de la gestion budgétaire, susceptibles d'être communiqués.

L'article se base largement sur le RRCB et les manuels de la DB décrivant les macro-processus budgétaires. Le lecteur est invité à se référer en priorité à la LOLF, au décret GBCP ou au RRCB pour approfondir un point.

Sommaire

Quelques principes de comptabilité[modifier]

Actif vs passif[modifier]

En comptabilité générale, un actif est un élément du patrimoine ayant une valeur économique positive pour l'Etat. Un passif est une obligation à l'égard d'un tiers.

Charges vs produits[modifier]

Une charge est un événement économiquement négatif, par exemple un consommation de ressource.

Un produit est un événement économiquement positif. Pour l'Etat, on distingue les produits régaliens (impositions) des autres produits, dont la ventes de biens et les prestations de service.

Les produits sont en général rattachés aux charges, sauf les produits régaliens.

Immobilisation[modifier]

Une immobilisation est un actif d'utilisation durable (sur plusieurs exercices).

Ordonnateur vs comptable[modifier]

L'ordonnateur (directeur d'administration, préfet...) décide de la dépense public. Sur son ordre, le comptable public procède au décaissement et à l'encaissement des deniers publics.

AE et CP[modifier]

Le budget de l'Etat se décline toujours en autorisations d'engagement (AE) et en crédits de paiement (CP).

Des autorisations d'engagement sont consommées lorsque naît un engagement juridique à l'encontre de l'Etat. Cet engagement est indépendant de la date de paiement, qui peut-être rattachée à un autre exercice.

Les crédits de paiement sont consommés lorsque l'Etat paie son fournisseur.

Exemple : un ministère achète en 2018 une prestation informatique de 12M€ et paie son fournisseur uniformément sur 3 ans. Il y a consommation de 12M€ d'AE en 2018 et 4M€ de CP en 2018, 2019 et 2020.

Cadre législatif et réglementaire[modifier]

Cadre européen[modifier]

  • "six-pack" visant à renforcer la gouvernance économique et budgétaire dans l’Union européenne, entré en vigueur le 13 décembre 2011. Son but est d'approfondir la surveillance budgétaire, coordonner et harmoniser les processus budgétaires nationaux. C'est la base juridique :
    • du Semestre européen (de coordination des politiques économiques) qui s'étale de novembre N-1 à juillet
    • du Programme de stabilité (PSTAB) et du Programme national de réformes (PNR), présentés en avril par les états membres et qui font l'objet de recommendations. En France, le PSTAB est élaboré par la DG Trésor alors que la rédaction du PNR est coordonnée par le secrétariat général aux affaires européennes.
  • directive 2011/85/UE du 8 novembre 2011 sur les exigences applicables aux cadres budgétaires des États membres
  • "two-pack" entré en vigueur le 21 mai 2013, qui introduit des procédures supplémentaires de surveillance. Impose la soumission d'un Projet de plan budgétaire ("draft budgetary plan")

Cadre législatif[modifier]

  • Loi organique n° 2001-692 du 1 août 2001 relative aux lois de finances (LOLF)
  • Loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques. Cette loi prend en compte les évolutions du droit européen.
  • Lois de programmation (par exemple, loi de programmation militaire 2014-2019, loi d’orientation et de programmation pour la refondation de l’école de la République)
  • Loi de programmation des finances publiques (LPFP) sur 3 ans, avec un an de recoupement entre 2 LPFP.
    • Les années paires permettent de définir une trajectoire pour trois ans au moins, comprenant notamment des plafonds de dépenses par missions budgétaires ;
    • les années impaires déclinent uniquement au niveau des programmes les plafonds par mission sans modification de la trajectoire pluriannuelle.
  • Lois de finances (initiale, rectificatives)
  • Loi de règlement

Cadre réglementaire[modifier]

Autres[modifier]

  • Lettre de cadrage du premier ministre (La lettre de cadrage n'est pas publique.)
    • budget 2017 : fin mai 2016
    • budget 2018 : 7 août 2017
    • budget 2019 : 5 février 2018
  • Guide de la performance
  • Guide de la CAC
  • Guide de la JPE
  • Plan de comptes commun (Note de service n°2015-06-7224 du 16 octobre 2015)

Les principaux acteurs[modifier]

  • Direction du budget (DB) : élabore le budget
  • Réseau des contrôleurs budgétaires et comptables ministériels (CBCM) : sous l'autorité de la DB, négocie le budget avec les ministères et contrôle l'exécution budgétaire
  • Les ministres, assistés des
    • responsables de la fonction financière ministérielle (RFFIM)
    • responsables de programme (RPROG)
    • responsables de BOP (RBOP)
    • responsables d'UO (RUO)
  • Direction générale des finances publiques (DGFiP) : collecte l'impôt et supervise la tenue des comptabilités
  • Réseau des comptables publics : sous l'autorité de la DGFiP, procède aux encaissements et décaissements
  • Direction générale du trésor (DG Trésor) : élabore des prévisions économiques et des documents de synthèse
  • Agence pour l'informatique financière de l'État (AIFE) : maîtrise d'oeuvre de l'informatique financière de l'Etat
  • Direction des achats de l'Etat (DAE) : pilote la fonction achat de l'Etat

Les comptabilités de l'Etat[modifier]

L'Etat tient 5 comptabilités

Comptabilité budgétaire[modifier]

Il s'agit des encaissements et décaissements.

La gestion budgétaire est définie par le décret GBCP, le RRCB et les manuels des macro-processus.

L'Etat tient un double comptabilité budgétaire :

  • les Autorisations d'Engagements (AE)
  • les Crédits de Paiements (CP)

C'est cette comptabilité qui fait principalement l'objet du présent article.

Comptabilité générale[modifier]

Cette section est un résumé du RNCE.

Cadre conceptuel[modifier]

La comptabilité doit représenter une image fidèle du patrimoine, de l'Etat, c'est à dire l'ensemble de ses droits (actif) et obligations (passif). En opposition avec la comptabilité budgétaire, les événements sont rattachés à l'exercice selon la date du service fait, indépendamment de la date de paiement ou d'encaissement.

Le périmètre des "comptes individuels" est l'ensemble des services, établissements ou institutions d'Etat non dotés de la personalité juridique. Les comptes consolidés ou combinés, comptent de plus les entités contrôlées par l'Etat (ce critère est parfois difficile à trancher).

1. Les états financiers[modifier]

La comptabilité générale permet, pour chaque exercice, de mettre à jour des états financiers :

  • un bilan présenté sous la forme d'un tableau de situation nette (actif - passif)
  • un compte de résultat en trois parties : charges nettes, produits régaliens (impôts) et solde
  • un tableau de flux de trésorerie, distinguant les flux liés à l’activité, les flux d’investissement et les flux de financement.

L'annexe des états financiers rend compte de spécificités propres à l'Etat ou d'obligations qui ne sont pas qualifiées de passif (car non aisément quantifiable). Il s'agit par exemple des obligations qui résultent du rôle d'assureur en dernier recours et les engagements de retraite. L'annexe comporte des tableaux de passages qui documentent les écarts entre la comptabilité budgétaire et la comptabilité générale.

2. Les charges[modifier]

On distingue :

  • les charges de fonctionnement (direct ou indirect) qui comprennent les charges de personnel, les amortissements et dépréciations d'actifs
  • les charges d'intervention (du fait du rôle de régulateur économique)
  • les charges financières qui comprennent les charges d'intérêts des dettes financières

Le critère de rattachement des charges à l’exercice est le service fait. C'est par exemple :

  • pour les biens, la livraison
  • pour les prestations de service, la réalisation
  • pour les rémunérations, le service fourni par l'agent

3. Les produits régaliens[modifier]

Il s'agit des impôts, taxes et sanctions financières (recettes sans contrepartie directe).

Les créances que l'Etat recouvre pour le compte de tiers (par exemple : impôts locaux, sécurité sociale) ne sont pas des produits régaliens.

4. Les produits de fonctionnement, les produits d'intervention et les produits financiers[modifier]

Il s'agit des produits qui ne sont pas spécifiques à l'Etat :

  • les produits de fonctionnement, qui visent l’ensemble des produits se rapportant à l’activité ordinaire de l’État ;
  • les produits d’intervention, qui correspondent aux produits reçus de tiers sans contrepartie équivalente pour le tiers ;
  • les produits financiers, qui sont les produits relatifs aux immobilisations financières, à la trésorerie, aux dettes financières et aux instruments financiers à terme.

5. Les immobilisations incorporelles[modifier]

On distingue :

  • les immobilisation spécifiques à l'Etat :
    • la "souveraineté" de l'Etat d'où sont issus les produits régaliens. N'étant pas suffisamment quantifiable, il n'est pas pertinent de la faire figurer au bilan de l'Etat.
    • le droit de restreindre l'occupation de son domaine public. Dans ce cas, l'immobilisation figure au bilan lorsque l'avantage économique futur devient quantifiable.
  • les immobilisation non spécifiques, par exemple les logiciels et sites internet. Chaque projet est décomposé comptablement en une phase de recherche préalable (dépenses comptabilisées en charges) et une phase de développement (dépenses comptabilisées en immobilisation en cours). Les immobilisations font l'objet d'amortissements et de dépréciations.

6. Les immobilisations corporelles[modifier]

Les catégories d'immobilisations corporelles à l'actif du bilan de l'Etat sont :

  • les terrains
  • les sites naturels et les cimetières
  • le parc immobilier, dont on distingue :
    • les bâtiments industriels, commerciaux, culturels, d’enseignement, sanitaires, sociaux, techniques, de sport, agricoles ou d’élevage, culturels, militaires...
    • le parc immobilier à usage d'habitation et de bureaux
  • certains actifs immobiliers du ministère de la défense
  • les établissements pénitentiaires
  • les routes et autoroutes
  • les barrages
  • les autres infrastructures : voies ferrées, ouvrages de télécommunication, installations portuaires et aéroportuaires
  • le matériel militaire
  • les autres immobilisations corporelles
  • les immobilisations corporelles en cours

La valeur enregistrée au bilan peut être suivant le cas :

  • le coût d'acquisition
  • le coût de production
  • la valeur vénale
  • une valeur symbolique

Un bilan d'ouverture a été établi au 1er janvier 2006.

7. Les immobilisations financières[modifier]

Il s'agit des participations de l'Etat et des prêts et avances accordées par l'Etat.

8. Les stocks[modifier]

Ce sont des actifs, ils comportent des produits finis ou en cours, des matières premières et des fournitures.

9. Les créances de l'actif circulant[modifier]

Il s'agit notamment :

  • des créances sur les clients, correspondant à des ventes de bien ou de services
  • des créances sur l'impôt ou les amendes

Le risque de non-recouvrement est comptabilisé par des dépréciations, qui peuvent faire l'objet de dotations aux dépréciations, évaluées par des méthodes statistiques.

10. Les composantes de la trésorerie[modifier]

Les éléments d'actif de la trésorerie se composent notamment :

  • des disponibilités (fonds sur les comptes bancaires et en caisse)
  • des valeurs en cours d'encaissement ou à l'escompte
  • des valeurs mobilières de placement
  • prêts à brève échéance et sans risque significatif

Au passif, on compte notamment :

11. Les dettes financières et les instruments financiers à terme[modifier]

Ils font l'objet d'autorisations dans les lois de finances annuelles.

12. Les passifs non financiers[modifier]

Ils comprennent notamment :

  • les dettes non financières
    • dettes de fonctionnement : dettes fournisseurs
    • dettes d'intervention
    • produits constatés d'avance
  • les provisions pour risques et charges
  • d'autres passifs, par exemple la contrepartie des monnaies métalliques en circulation

13. Les engagements à mentionner dans l'annexe[modifier]

Ces "engagements hors bilan" ont pour origine le rôle spécifique de l'Etat :

  • engagements d'assureur en dernier ressort
  • engagements pris dans le cadre de sa mission de régulateur économique et social
  • engagements pris dans le cadre d'accords
  • engagements de retraites des fonctionnaires

14. Changements de méthodes comptables, changement d'estimations comptables et corrections d'erreurs[modifier]

La norme énonce des règles destinées à garantir la fiabilité les comptes même lorsque les méthodes comptables changent.

15. Les événements postérieurs à la clôture[modifier]

On distingue :

  • la date de clôture (31 décembre de l'année N)
  • la date d'arrêté des comptes
  • la date d'approbation des états financiers (vote de la loi de règlement)

Seuls les événements se produisant entre les deux premières dates peuvent, sous certaines conditions, être comptabilisés dans l'exercice N.

16. Information sectorielle[modifier]

Un peu comme les missions en comptabilité budgétaire, la comptabilité générale peut se scinder en "secteurs". Ils doivent avoir un caractère pérenne et un nombre limité (de l'ordre de la dizaine).

17. Les biens historiques et culturels[modifier]

18. Les contrats concourant à la réalisation d'un service public[modifier]

Les biens faisant l’objet de la présente norme sont ceux apportés, construits ou acquis par un tiers pour la réalisation d’un service public et entrant dans le cadre de dispositions contractuelles entre l’État et ce tiers.

21. Les quotas d'émission de gaz à effet de serre[modifier]

Comptabilité nationale[modifier]

La comptabilité nationale sert aux comparaisons internationales. Elle renseigne sur la capacité ou le besoin de financement.

Comptabilité analytique[modifier]

La comptabilité analytique est peu utilisée, car mal paramétrée dans les logiciels des différentes administrations.

Comptabilité d'analyse du coût des actions (CAC)[modifier]

La comptabilité d'analyse du coût des actions complète l'information du parlement, dans les PAP et les RAP. Elle est peu utilisée car elle se base sur la comptabilité analytique et elle n'est produite que pour le parlement.

Les coûts des programmes supports et des actions supports sont ventilées sur les actions de politique publique.

Les référentiels comptables et budgétaires[modifier]

Nomenclature des comptes du budget de l'Etat[modifier]

  • budget général
  • budgets annexes. Chaque budget annexe est assimilé à une mission budgétaire. Les budgets annexes obéissent à des règles de présentation différentes du budget général. Depuis plusieurs années, on ne compte plus que deux budgets annexes :
    • Contrôle et exploitation aériens
    • Publications officielles et information administrative
  • comptes spéciaux. Chaque compte spécial est assimilé à une mission budgétaire.
    • comptes d'affectation spéciale (CAS) : opérations budgétaires financées au moyen de recettes particulières en "relation directe, par nature". Il y en a 11 dans le budget 2018 pour environ 75Mds€.
    • comptes de commerce retracent les opérations de caractère industriel ou commercial effectuées à titre accessoire par des services de l’État. Le budget 2018 compte 9 comptes de commerce, pour une autorisation de découvert de 20Mds€.
    • les comptes d'opérations monétaires
    • les comptes de concours financier qui retracent les prêts et avances consentis par l'Etat. Le budget 2018 en comporte 6 pour 130Mds€.

Nomenclature des ministères[modifier]

Le ministère est l’unité de mise à disposition des crédits. Il regroupe les programmes ou dotations au sein desquels les crédits sont spécialisés. Le ministère constitue le périmètre des virements et des transferts de crédits.

Nomenclature par destination (ou nomenclature d'exécution, ou "blancs" budgétaires)[modifier]

Le budget de l'administration est divisé en plusieurs niveaux :

  • la mission, "ensemble de programmes concourant à une politique publique définie". Le budget est voté par mission. Le budget général 2018 compte 32 missions.
  • le programme (ou la dotation), qui est l'unité de spécialisation des crédits et le cadre de la gestion opérationnelle. Le budget général 2018 compte 129 programmes et 177 en tout.
  • action
  • sous-action

Nomenclature du cadre de la gestion budgétaire[modifier]

Les moyens sont alloués :

  • par programme (le même que la nomenclature d'exécution)
  • par Budget Opérationnel de Programme (BOP), qui peut être associé à un plafond d'équivalents temps plein travaillés (ETPT). Un BOP doit en principe disposer d'au moins 100k€. Un BOP comprend :
    • un volet performance
    • un budget prévisionnel en AE et CP
    • schéma d’organisation financière (SOF) détaillant la répartition entre UO
  • par Unité d'Oeuvre (UO) sur laquelle sont imputées les recettes et les dépenses. Une UO doit en principe disposer d'au moins 25k€.

Année 2017[modifier]

Année 2018[modifier]

Nomenclature par activité[modifier]

L’activité est une tâche ou un ensemble de tâches opérationnelles. C'est le niveau de programmation des ressources au sein des BOP.

Chaque programme a sa propre nomenclature par activité.

Dans le SIFE, les activités sont regroupées en plusieurs niveaux, du plus général au plus particulier :

  • Opérations Stratégiques (OS)
  • Opérations Programmées (OP)
  • Opérations Budgétaires (OB)

Nomenclature par briques[modifier]

La "brique de budgétisation" constitue la maille du dialogue budgétaire et la DB et le ministère. Une brique rassemble des activités et peut correspondre à un niveau de regroupement (OS, OP, OB)

Cette nomenclature est définie par la DB en lien avec le ministère.

Nomenclature par nature[modifier]

La nature budgétaire des dépenses se décline en 7 titres, subdivisés en 18 catégories :

  • titre 1 : dotation des pouvoirs publics (assemblées parlementaires, présidence de la république, conseil constitutionnel, cour de justice de la république)
  • titre 2 : dépenses de personnels
    • catégorie 21 : rémunérations d'activités
    • catégorie 22 : cotisations et contributions sociales
    • catégorie 23 : prestations sociales et allocations diverses
  • titre 3 : dépenses de fonctionnement
    • catégorie 31 : dépenses de fonctionnement autres que de personnel
    • catégorie 32 : subventions pour charges de service public
  • titre 4 : charges de la dette de l'Etat
    • catégorie 41 : intérêts de la dette financière négociable
    • catégorie 42 : intérêts de la dette financière non négociable
    • catégorie 43 : charges financières diverses
  • titre 5 : dépenses d'investissement
    • catégorie 51 : dépenses pour immobilisations corporelles
    • catégorie 52 : dépenses pour immobilisations incorporelles
  • titre 6 : dépenses d'intervention
    • catégorie 61 : transferts aux ménages
    • catégorie 62 : transferts aux entreprises
    • catégorie 63 : transferts aux collectivités territoriales
    • catégorie 64 : transferts aux autres collectivités
    • catégorie 65 : appels en garantie
  • titre 7 : dépenses d’opérations financières
    • catégorie 71 : prêts et avances
    • catégorie 72 : dotations en fonds propres
    • catégorie 73 : dépenses de participations financières

Plan comptable de l'Etat (PCE)[modifier]

Le plan comptable de l'Etat (PCE) est constitué de la liste des comptes sur lesquelles sont imputées les recettes et dépenses. Chaque compte est rattaché à une catégorie de la nomenclature par nature (titres et catégories). Le PCE contient environ 626 comptes.

Le guide d'utilisation de la nomenclature d'exécution comporte la liste de ces comptes, mais il n'est pas publié tous les ans (voir pour 2012 et 2015).

Nomenclature des catégories d'emploi[modifier]

Pour chaque ministère, les emplois sont classés en corps, métiers ou types de contrats.

Cette nomenclature est utilisée dans les documents de JPE, les PAP et les RAP.

Nomenclature des recettes budgétaires[modifier]

Nomenclature des fonds de concours et des attributions de produits[modifier]

Classification des fonctions des administrations publiques[modifier]

La Classification des fonctions des administrations publiques (COFOG) est une nomenclature internationale.

Equivalent de la nomenclature par activité ? Utilisée par la comptabilité nationale ?

Processus d'élaboration des lois de finances[modifier]

Débat d’orientation des finances publiques (DOFP)[modifier]

En juillet N-1, le gouvernement transmet au parlement un "rapport sur l’évolution de l’économie nationale et sur les orientations des finances publiques", composé de deux tomes :

  • le "rapport préparatoire au débat d’orientation des finances publiques" (DOFP) qui présente :
    • la situation de l'économie et des finances publiques. Cette partie revient sur les conclusions du rapport annuel de la cour des comptes sur la situation et les perspectives des finances publiques.
    • les perspectives économiques à moyen terme (similarité avec le PSTAB ?)
    • les grandes lignes des réformes à venir (similarité avec le PNR ?)
  • la liste des missions et programmes envisagés pour le budget pour l'année N, accompagnée des objectifs et des indicateurs de performance envisagés

Projet de loi de finances (PLF)[modifier]

Fin septembre N-1, le gouvernement présente à l'assemblée nationale un PLF.

L'exposé général des motif comprend la justification de l'équilibre budgétaire et un tableau des recettes nettes. Chaque article du PLF est accompagné un exposé des motifs. Figurent également des "états législatifs" ("voies et moyens" et répartition des crédits par programme) et des informations annexes (présentation en une section de fonctionnement et une section d'investissement, tableaux de comparaison avec l'exercice précédent).

Le PLF est accompagné de nombreuses annexes :

  • Évaluations préalables des articles du projet de loi de finances, comme tous les autres projets de loi
  • Les "voies et moyens" composés de deux tomes : recettes et dépenses fiscales. Ce sont des prévisions des recettes de l'Etat, élaborées par la DB.
  • Le rapport économique, social et financier : c'est le Projet de plan budgétaire ("draft budgetary plan") imposé par le two-pack européen.
  • Les "bleus" budgétaires : présentation des missions du budget
    • Projet annuels de performance (PAP)
    • Les objectifs et indicateurs de performance
    • La présentation des crédits et des dépenses fiscales
    • La justification au 1er euro (JPE)
  • Les "jaunes" budgétaires : annexes générales
  • Les "oranges" budgétaires : documents politique transversale. Ils se constituent :
    • d'une présentation stratégique de la politique transversale
    • d'une présentation détaillée de l’effort financier consacré par l’État
    • du lien avec les programmes budgétaire
    • d'une table de correspondance des objectifs avec les PAP

Loi de finances initiale (LFI)[modifier]

Après examen de l'Assemblée nationale et du Sénat, la loi de finance initiale est votée avant la fin de l'année N-1. De manière similaire au PLF, elle comporte des états législatifs annexés et la répartition des crédits par programme.

Un décret de répartition reprend la répartition des crédits.

Les "verts" budgétaires détaillent par mission le budget voté. Toutefois, cette répartition n'est qu'indicative car les crédits sont fongibles entre titres (sauf le titre 2) et entre actions.

La nomenclature d'exécution ("blancs budgétaires") liste les programmes budgétaires et précise la nomenclature par nature pour le titre 2.

Lois de finances rectificatives[modifier]

La loi de finances peut être amendée en cours d'année.

Loi de règlement[modifier]

En début d'année N+1, le gouvernement soumet un projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes, qui compare le budget prévu à son exécution.

Figurent en annexes :

  • le "Compte général de l'Etat" (CGE) qui présente les états financiers de la comptabilité générale.
  • un rapport de présentation
  • un rapport sur le contrôle interne comptable de l'Etat
  • une balance générale des comptes de l'Etat
  • les Rapports annuels de performance (RAP)
  • le développement des crédits ouverts et des dépenses constatées au budget
  • le développement des recettes du budget général et des dépenses fiscales
  • les recettes et dépenses du budget de l'État par section

La loi de règlement est votée par le parlement.

Les comptes de l'Etat sont validés par la Cour des comptes (rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques). La Cour des comptes peut émettre des réserves.

La gestion budgétaire[modifier]

Pour les documents du dialogue budgétaire, voir notamment les maquettes de la DB et la page 89 du RRCB.

Elaboration ministérielle du budget (macro-processus 1)[modifier]

P1 : Définir la stratégie budgétaire ministérielle[modifier]

De décembre N-2 à mars N-1 :

  • Actualisation la traduction budgétaire des orientations stratégiques et présenter des mesures de maîtrise de l'évolution structurelle des dépenses
  • Analyser l'exécution antérieure des programmes
  • Analyser les résultats en terme de performance. Donne lieu à une analyse de performance rétrospective.
  • Déterminer un tendanciel et ses impacts budgétaires

Préalablement, le ministre a élaboré sa stratégie dans un document dont la forme dépend des ministères (livre blanc, loi de programmation, ...). Cette stratégie prend en compte les orientations du Semestre européen.

En décembre N-2, la DB communique au RFFIM un calendrier prévisionnel de la préparation du budget et le format des dossiers des réunions. Ces réunions techniques avec la DB préparées par les ministres (par un dossier de réunion technique) finalisent la stratégie budgétaire ministérielle. Des comptes rendus peuvent être rédigés par le RFFIM à destination du ministre.

C'est aussi l'occasion pour les ministères de proposer des modifications de maquettes (missions, programes), de la nomenclature par destination et de la nomenclature d'activités.

P2 : Déterminer les ressources et les dispositifs de performance[modifier]

D'avril à septembre :

  • Budgétiser les ressources par programme
  • Instruire les mesures de transfert
  • Elaborer / actualiser les dispositifs fiscaux
  • Répartir les plafonds des programmes
  • Actualiser le dispositif de performance

Le premier ministre envoie une "lettre de cadrage" au cours du 1er trimestre qui donne des orientations budgétaires, et ouvre la négociation budgétaire.

En parallèle, les dispositifs fiscaux sont également examinés en conférence fiscale avec la direction de la législation fiscale (DLF).

En avril N-1, la DB transmet la circulaire 1BLF relative aux conférences de budgétisation. Les ministère préparent les conférences de budgétisations par une "fiches mesure" et un dossier de conférence de budgétisation. Les conférences de budgétisation font l'objet de comptes rendus.

Les propositions non partagées entre le ministère, la DLF et la DB font l’objet d’arbitrages dont la "lettre-plafond" constitue l’aboutissement.

La conférence de répartition arrête les ressources allouées aux programmes.

Enfin, les conférences de performance préparent les objectifs et indicateurs et aboutissent à un tableau de répartition à l'euro près.

P3 : Elaborer les documents budgétaires[modifier]

D'avril à septembre :

  • Déterminer les éléments de construction de la CAC
  • Finaliser les documents budgétaires

Ce processus est engagé par la circulaire CAC, et aboutit à un "schéma de déversement de la CAC". Le RFFIM prépare un dossier CAC qui regroupe les schémas analytiques des déversements, les fiches explicatives des déversements, le fichier détaillant la construction et la valorisation des clés ainsi que le tableau des cycles des déversements retranscrivant le paramétrage du modèle analytique dans Chorus.

Le RFFIM cadre la finalisation des documents (calendrier et modalités).

Après la soumission du PLF et les PAP, les ministères préparent les réponses aux questions parlementaires.

P4 : Accompagner l'examen du PLF[modifier]

D'octobre à décembre :

  • Répondre à l'examen parlementaire des articles du PLF
  • Instruire et répartir les amendements
  • Préparer les éléments de communication sur le budget du ministère

Allocation et mise à disposition des ressources (macro-processus 2)[modifier]

Les règles de l'Etat sont complétées par une charte de gestion ministérielle, établie par le RFFIM, et une charte de gestion du programme.

P1 : Cadrer et répartir les ressources du programme[modifier]

De juillet à décembre de l'année N-1 :

  • Cadrer les orientations sur les objectifs et les ressources
    • le RPROG communique aux RBOP un document de cadrage (circulaire, note, directive nationale d'orientation (DNO)...)
    • les RBOP produisent les orientations des BOP
  • Déterminer les propositions de répartition des ressources
    • conférences de préparation de la gestion (pour les BOP déconcentrés) préparées par une circulaire
    • sortants : projets de programmation des programmes et des BOP (selon la nomenclature des activités et la nomenclature par destination)
  • Répartir et notifier les crédits et les emplois aux RBOP
    • publication du décret de répartition (fin décembre N-1) :
    • mise en réserve par les CBCM (tamponnés de gel ou de dégel)
    • 1ere semaine de janvier, finalisation du document de répartition initiale des crédits et des emplois (DRICE) par le RFFIM (visé par le CBCM). Le DRICE peut être actualisé en cours d'année. Voir la notice du DRICE (2013) et la maquette du DRICE (2013).
    • notifications des crédits aux RBOP

P2 : Programmer et mettre à disposition les ressources initiales[modifier]

De janvier à mars de l'année N :

  • Finaliser la programmation
  • Valider les documents de gestion
  • Assurer le contrôle externe de la soutenabilité budgétaire
  • Mettre à disposition les ressources initiales

Préparation par le RPROG de la programmation budgétaire par activité (sur 2 ans au moins), puis validation par le RFFIM. Elle est transmise au CBCM pour le 15 février. Le CBCM rend un avis de soutenabilité sur les documents de programmation. La programmation est actualisée 2 fois par an, à l'appui des comptes rendus de gestion

Au niveau du programme, la programmation budgétaire comprend :

Au niveau du BOP, la programmation peut utiliser la maquette de la DB. Le BOP est transmis accompagné d'une note de synthèse au CBCM pour avis pour le 1er mars. Voir la notice du document de programmation du BOP (2013) et la maquette (2013).

P3 : Piloter et gérer les ressources[modifier]

Durant l'année N :

  • Actualiser la programmation
  • Gérer la variation des ressources

En cours d'année, deux comptes rendus de gestion (CRG) par programme et par BOP sont transmis au CBCM pour le 15 mai et le 15 septembre. Voir la maquette de compte rendu de gestion au programme (2013) et la maquette de compte rendu de gestion de BOP (2013) et sa notice (2013).

Lors d'une modification des crédits dans Chorus, l'AIFE adresse à la DB un compte-rendu d'intégration

Exécution de la dépense (macro-processus 3)[modifier]

Il s'agit des dépenses autre que celles de personnel. Quatre flux de dépense existent :

  • Le flux n°1, de droit commun, qui matérialise chacune des phases de la dépense
  • Le flux n°2, dans lequel le service fait est matérialisé concomitamment à l’engagement juridique.
  • Le flux n°3, dans lequel le service fait n'est pas matérialisé dans l'outil.
  • Le flux n°4, dans lequel l’engagement juridique et le service fait ne sont pas matérialisés dans l'outil.

Ici, on ne parlera que du flux n°1, recommandé dans la plupart des cas.

Chorus permet de créer une centaine de "restitutions".

P1. Engager la dépense[modifier]

  • transmission d'une demande de création d'EJ par un service
  • création de l'EJ et contrôle par le responsable des EJ (RUO) avant transmission au CB
  • visa du contrôleur budgétaire (CB)
  • validation de l'EJ par le responsable des EJ (RUO) qui entraîne la consommation des AE
  • notification de l'EJ au fournisseur avec accusé de réception

P2. Réaliser la dépense[modifier]

  • service fait : livraison ou réalisation des prestations
  • constatation du service fait : constatation que la prestation est bien conforme, par n'importe quel agent habilité
  • certification du service fait (par l'ordonnateur) : c'est le fait générateur en comptabilité générale
  • réception de la facture (indépendamment des étapes précédentes)
  • liquidation : détermination du montant de la dépense
  • ordonnancement : l'ordonnateur envoie une demande de paiement (DP) au comptable
  • le comptable public valide la DP
  • mise en paiement qui entraîne une consommation des CP

Suivant le mode d'exécution de la dépense (facturier ou classique), c'est la certification du service fait ou la validation de la DP qui constitue l'ordre de payer.

Traitements de fin de gestion et opérations de fin d'exercice (macro-processus 4)[modifier]

Exécution des recettes non fiscales (macro-processus 5)[modifier]

Pilotage de la masse salariale et des emplois (macro-processus 8)[modifier]

Le contrôle budgétaire[modifier]

Le contrôle interne[modifier]

Le dispositif de la gestion de fait, qui interdit aux ordonnateurs de manipuler l'argent public (c'est le rôle des comptables) minimise les risques de fraudes.

Le contrôle interne comptable (CIC) est mené par la DB et son réseau de CB (CBCM en administration centrale).

Le CBCM dispose d'un pouvoir de contrôle a priori et a posteriori. Il peut mener des programme de contrôle a posteriori et des programme d'analyse de circuits et procédure.

Le CIC s'appuie sur une carte des risques, qui est alimentée par les résultats du contrôle sélectif : contrôle hiérarchisé de la dépense (CHD) ou du contrôle allégé en partenariat (CAP).

Le CBCM rédige chaque année un rapport annuel.

La cour des comptes audite également le budget de l'année écoulée à l'occasion de son rapport annuel.

Le contrôle externe[modifier]

C'est le contrôle opéré par le parlement, et en particulier l'Assemblée nationale.

Documents non ouverts[modifier]

Discussion sur le forum : https://forum.ouvre-boite.org/t/documents-du-budget/183

  • la cartographie en programmes, BOP, UO n'est pas publiée tous les ans (seulement 2010, 2017, 2018)
  • le référentiel de programmation ministériel qui est le regroupement des nomenclatures par activités des programmes au sein d'un ministère
  • pour chaque ministère, la nomenclature par briques

Plusieurs documents ne sont pas ouverts, et sont probablement couverts par le secret des délibérations du gouvernement et des autorité exécutives :

  • lettre de cadrage du premier ministre
  • lettre-plafond
  • documents de stratégie ministérielle ou gouvernementale
  • dossiers de réunions techniques
  • comptes rendus des réunions techniques
  • stratégies budgétaires ministérielles
  • dispositif fiscaux stabilisés proposés à la DLF et à la DB lors de la conférence fiscale
  • dispositifs fiscaux arbitrés
  • "fiches mesure" et dossier de conférence de budgétisation
  • dossiers des conférences de répartition
  • tableau de répartition
  • dossier de la conférence de performance

Macro-processus 1[modifier]

P1[modifier]

  • Analyse de performance rétrospective (macro-processus 1)
  • Modifications de nomenclature

P3[modifier]

  • schéma de déversement de la CAC
  • dossier CAC
  • note de cadrage du RFFIM sur la finalisation des documents budgétaires

P4[modifier]

  • documents de communication techniques à destination des RPROG détaillant les données budgétaires définitives votées par le Parlement
  • réalisation d’une présentation annuelle des principaux agrégats du budget et des actions significatives ou mesures éclairant les orientations budgétaires retenues

Macro-processus 2[modifier]

  • chartes de gestion ministérielles
  • chartes de gestion de programme

P1[modifier]

  • circulaire de conférences de préparation de la gestion
  • documents de cadrage (des RPROG aux RBOP, des RBOP aux RUO)
  • orientation des BOP
  • projets de programmation budgétaire
  • tamponnés de gel ou de dégel
  • DRICE

P2[modifier]

  • DPGECP / document de programmation initiale (révisé 2 fois)
  • BOP accompagné d'une note de synthèse transmis au CBCM pour avis pour le 1er mars

P3[modifier]

  • comptes rendus de gestion (2 par an)
  • compte-rendus d'intégration dans Chorus
  • modifications de la nomenclature d'activité pour l'exercice N+1, proposées par le RFFIM à la DB au plus tard le 1er octobre
  • Avis préalables et visas du CBCM. Notamment : avis motivé des documents de programmation du programme et du BOP)
  • Programme de contrôle a posteriori du CB, basé sur une analyse de risques (conclusions, recommendations + réponse du RBOP)
  • Programme d'analyse de circuits et procédure du CB, basé sur une analyse de risques (conclusions, recommendations + réponse du RPROG et RFFIM)
  • rapport annuel du CBCM

Macro-processus 3[modifier]

Autre[modifier]

Sources d'informations[modifier]

Articles connexes[modifier]