Budget de l'administration

Quelques principes de comptabilité

Actif vs passif

En comptabilité générale, un actif est un élément du patrimoine ayant une valeur économique positive pour l'Etat. Un passif est une obligation à l'égard d'un tiers.

Charges vs produits

Une charge est un événement économiquement négatif, par exemple un consommation de ressource.

Un produit est un événement économiquement positif. Pour l'Etat, on distingue les produits régaliens (impositions) des autres produits, dont la ventes de biens et les prestations de service.

Les produits sont en général rattachés aux charges, sauf les produits régaliens.

Immobilisation

Une immobilisation est un actif d'utilisation durable (sur plusieurs exercices).

Ordonnateur vs comptable

L'ordonnateur (directeur d'administration, préfet...) décide de la dépense public. Sur son ordre, le comptable public procède au décaissement et à l'encaissement des deniers publics.

Les principaux acteurs

• Direction des achats de l'Etat (DAE) : pilote la fonction achat de l'Etat
• Agence pour l'informatique financière de l'État (AIFE) : maîtrise d'oeuvre de l'informatique financière de l'Etat
• Direction du budget (DB) : élabore le budget
• Réseau des contrôleurs budgétaires et comptables ministériels (CBCM) : hiérarchiquement contrôlé par la DB, négocie le budget avec les ministères
• Direction générale du trésor (DG Trésor) : élabore des prévisions économiques
• Direction générale des finances publiques (DGFiP) : collecte l'impôt et supervise la tenue des comptabilités
• Réseau des comptables publics : sous le contrôle hiérarchique de la DGFiP, procède aux encaissements et décaissements

Les comptabilités de l'Etat

L'Etat tient 5 comptabilités

Comptabilité budgétaire

Il s'agit des encaissements et décaissements.

Recueil des règles de comptabilité budgétaire pour l’État (RRCB)

Déclinés en manuels, les macro-processus budgétaires et comptables

L'Etat tient un double comptabilité budgétaire :

• les Autorisations d'Engagements (AE)
• les Crédits de Paiements (CP)

Comptabilité générale

Cette section est un résumé du Recueil des normes comptables de l'Etat (RNCE).

Cadre conceptuel

La comptabilité doit représenter une image fidèle du patrimoine, de l'Etat, c'est à dire l'ensemble de ses droits (actif) et obligations (passif). En opposition avec la comptabilité budgétaire, les événements sont rattachés à l'exercice selon la date du service fait, indépendamment de la date de paiement ou d'encaissement.

Le périmètre des "comptes individuels" est l'ensemble des services, établissements ou institutions d'Etat non dotés de la personalité juridique. Les comptes consolidés ou combinés, comptent de plus les entités contrôlées par l'Etat (ce critère est parfois difficile à trancher).

1. Les états financiers

La comptabilité générale permet, pour chaque exercice, de mettre à jour des états financiers :

• un bilan présenté sous la forme d'un tableau de situation nette (actif - passif)
• un compte de résultat en trois parties : charges nettes, produits régaliens (impôts) et solde
• un tableau de flux de trésorerie, distinguant les flux liés à l’activité, les flux d’investissement et les flux de financement.

L'annexe des états financiers rend compte de spécificités propres à l'Etat ou d'obligations qui ne sont pas qualifiées de passif (car non aisément quantifiable). Il s'agit par exemple des obligations qui résultent du rôle d'assureur en dernier recours et les engagements de retraite. L'annexe comporte des tableaux de passages qui documentent les écarts entre la comptabilité budgétaire et la comptabilité générale.

2. Les charges

On distingue :

• les charges de fonctionnement (direct ou indirect) qui comprennent les charges de personnel, les amortissements et dépréciations d'actifs
• les charges d'intervention (du fait du rôle de régulateur économique)
• les charges financières qui comprennent les charges d'intérêts des dettes financières

Le critère de rattachement des charges à l’exercice est le service fait. C'est par exemple :

• pour les biens, la livraison
• pour les prestations de service, la réalisation
• pour les rémunérations, le service fourni par l'agent

3. Les produits régaliens

Il s'agit des impôts, taxes et sanctions financières (recettes sans contrepartie directe).

Les créances que l'Etat recouvre pour le compte de tiers (par exemple : impôts locaux, sécurité sociale) ne sont pas des produits régaliens.

4. Les produits de fonctionnement, les produits d'intervention et les produits financiers

Il s'agit des produits qui ne sont pas spécifiques à l'Etat :

• les produits de fonctionnement, qui visent l’ensemble des produits se rapportant à l’activité ordinaire de l’État ;
• les produits d’intervention, qui correspondent aux produits reçus de tiers sans contrepartie équivalente pour le tiers ;
• les produits financiers, qui sont les produits relatifs aux immobilisations financières, à la trésorerie, aux dettes financières et aux instruments financiers à terme.

5. Les immobilisations incorporelles

On distingue :

• les immobilisation spécifiques à l'Etat :
  • la "souveraineté" de l'Etat d'où sont issus les produits régaliens. N'étant pas suffisamment quantifiable, il n'est pas pertinent de la faire figurer au bilan de l'Etat.
  • le droit de restreindre l'occupation de son domaine public. Dans ce cas, l'immobilisation figure au bilan lorsque l'avantage économique futur devient quantifiable.
• les immobilisation non spécifiques, par exemple les logiciels et sites internet. Chaque projet est décomposé comptablement en une phase de recherche préalable (dépenses comptabilisées en charges) et une phase de développement (dépenses comptabilisées en immobilisation en cours). Les immobilisations font l'objet d'amortissements et de dépréciations.

6. Les immobilisations corporelles

Les catégories d'immobilisations corporelles à l'actif du bilan de l'Etat sont :

• les terrains
• les sites naturels et les cimetières
• le parc immobilier, dont on distingue :
  • les bâtiments industriels, commerciaux, culturels, d’enseignement, sanitaires, sociaux, techniques, de sport, agricoles ou d’élevage, culturels, militaires...
  • le parc immobilier à usage d'habitation et de bureaux
• certains actifs immobiliers du ministère de la défense
• les établissements pénitentiaires
• les routes et autoroutes
• les barrages
• les autres infrastructures : voies ferrées, ouvrages de télécommunication, installations portuaires et aéroportuaires
• le matériel militaire
• les autres immobilisations corporelles
• les immobilisations corporelles en cours

La valeur enregistrée au bilan peut être suivant le cas :

• le coût d'acquisition
• le coût de production
• la valeur vénale
• une valeur symbolique

Un bilan d'ouverture a été établi au 1er janvier 2016.

7. Les immobilisations financières

Il s'agit des participations de l'Etat et des prêts et avances accordées par l'Etat.

8. Les stocks

Ce sont des actifs, ils comportent des produits finis ou en cours, des matières premières et des fournitures.

9. Les créances de l'actif circulant

Il s'agit notamment :

• des créances sur les clients, correspondant à des ventes de bien ou de services
• des créances sur l'impôt ou les amendes

Le risque de non-recouvrement est comptabilisé par des dépréciations, qui peuvent faire l'objet de dotations aux dépréciations, évaluées par des méthodes statistiques.

10. Les composantes de la trésorerie

Les éléments d'actif de la trésorerie se composent notamment :

• des disponibilités (fonds sur les comptes bancaires et en caisse)
• des valeurs en cours d'encaissement ou à l'escompte
• des valeurs mobilières de placement
• prêts à brève échéance et sans risque significatif

Au passif, on compte notamment :

• les comptes à terme des correspondants du Trésor
• les emprunts à court terme.

11. Les dettes financières et les instruments financiers à terme

Ils font l'objet d'autorisations dans les lois de finances annuelles.

12. Les passifs non financiers

Ils comprennent notamment :

• les dettes non financières
  • dettes de fonctionnement : dettes fournisseurs
  • dettes d'intervention
  • produits constatés d'avance
• les provisions pour risques et charges
• d'autres passifs, par exemple la contrepartie des monnaies métalliques en circulation

13. Les engagements à mentionner dans l'annexe

Ces "engagements hors bilan" ont pour origine le rôle spécifique de l'Etat :

• engagements d'assureur en dernier ressort
• engagements pris dans le cadre de sa mission de régulateur économique et social
• engagements pris dans le cadre d'accords
• engagements de retraites des fonctionnaires

14. Changements de méthodes comptables, changement d'estimations comptables et corrections d'erreurs

La norme énonce des règles destinées à garantir la fiabilité les comptes même lorsque les méthodes comptables changent.

15. Les événements postérieurs à la clôture

On distingue :

• la date de clôture (31 décembre de l'année N)
• la date d'arrêté des comptes
• la date d'approbation des états financiers (vote de la loi de règlement)

Seuls les événements se produisant entre les deux premières dates peuvent, sous certaines conditions, être comptabilisés dans l'exercice N.

16. Information sectorielle

Un peu comme les missions en comptabilité budgétaire, la comptabilité générale peut se scinder en "secteurs". Ils doivent avoir un caractère pérenne et un nombre limité (de l'ordre de la dizaine).

18. Les contrats concourant à la réalisation d'un service public

Les biens faisant l’objet de la présente norme sont ceux apportés, construits ou acquis par un tiers pour la réalisation d’un service public et entrant dans le cadre de dispositions contractuelles entre l’État et ce tiers.

Comptabilité nationale

La comptabilité nationale sert aux comparaisons internationales. Elle renseigne sur la capacité ou le besoin de financement.

Comptabilité analytique

La comptabilité analytique est peu utilisée, car mal paramétrée dans les logiciels des différentes administrations.

Comptabilité d'analyse du coût des actions (CAC)

La comptabilité d'analyse du coût des actions complète l'information du parlement. Elle est peu utilisée car elle se base sur la comptabilité analytique et elle n'est produite que pour le parlement.

Les référentiels comptables

Nomenclature des comptes du budget de l'Etat

• budget général
• budgets annexes. Chaque budget annexe est assimilé à une mission budgétaire. Les budgets annexes obéissent à des règles de présentation différentes du budget général. Depuis plusieurs années, on ne compte plus que deux budgets annexes :
  • Contrôle et exploitation aériens
  • Publications officielles et information administrative
• comptes spéciaux. Chaque compte spécial est assimilé à une mission budgétaire.
  • comptes d'affectation spéciale (CAS) : opérations budgétaires financées au moyen de recettes particulières en "relation directe, par nature". Il y en a 11 dans le budget 2018 pour environ 75Mds€.
  • comptes de commerce retracent les opérations de caractère industriel ou commercial effectuées à titre accessoire par des services de l’État. Le budget 2018 compte 9 comptes de commerce, pour une autorisation de découvert de 20Mds€.
  • les comptes d'opérations monétaires
  • les comptes de concours financier qui retracent les prêts et avances consentis par l'Etat. Le budget 2018 en comporte 6 pour 130Mds€.

Nomenclature par destination

Le budget de l'administration est divisé en :

• missions
• dotations/programmes
• action
• sous-action

Nomenclature du cadre de la gestion budgétaire

Les moyens sont alloués :

• par programme
• par Budget Opérationnel de Programme (BOP)
• par Unité d'Oeuvre (UO)

http://www.performance-publique.budget.gouv.fr/performance-gestion-publiques/gestion-publique-axee-performance/approfondir/archives/cartographie-budgets-operationnels-programme

Année 2017

• Ministère de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt
• Ministère des affaires étrangères et du développement international
• Ministère des affaires sociales et de la santé
• Ministère de la culture et de la communication
• Ministère de l'économie et des finances
• Ministère de l’éducation nationale, de l’enseignement supérieur et de la recherche
• Ministère de l'environnement, de L'énergie et de la mer
• Ministère des familles, de l’enfance et des droits des femmes
• Ministère de la fonction publique
• Ministère de la justice
• Ministère du logement et de l'habitat durable
• Ministère des outre-mer
• Services du premier ministre
• Ministère du travail, de l’emploi, de la formation professionnelle et du dialogue social
• Ministère de la ville, de la jeunesse et des sports

Année 2018

• Ministère de l'action et des comptes publics
• Ministère de l'agriculture et de l'alimentation
• Ministère de la cohésion des territoires
• Ministère de la culture
• Ministère de l'économie et des finances
• Ministère de l'éducation nationale
• Ministère de l'enseignement supérieur, de la recherche et de l'innovation
• Ministère de l'Europe et des affaires étrangères
• Ministère de l'intérieur
• Ministère de la justice
• Ministère des outre-mer
• Services du premier ministre
• Ministère des solidarités et de la santé
• Ministère des sports
• Ministère de la transition écologique et solidaire
• Ministère du travail

Nomenclature par nature

• titres
  • titre 2 : dépenses de personnels

• catégories

Processus législatif

• Projet de loi de finance (PLF) (préparation par la DB, vote) et ses annexes : jaunes budgétaires (annexes techniques), bleus budgétaires (rapports thématiques), Plans Annuels de Performance (PAP)
• Vote par le parlement de la loi de finance initiale, puis en cours d'année, de lois de finance rectificatives, "bleus" budgétaires (rapports thématiques en annexes)
• exécution (DGFiP)
• Préparation et vote de la loi de réglement et ses annexes : Rapports Annuels de Performances (RAP)
• validation par la cours des comptes

Cadre législatif et réglementaire

Cadre européen

• "six-pack" visant à renforcer la gouvernance économique et budgétaire dans l’Union européenne, en vigueur le 13 décembre 2011
• directive 2011/85/UE du 8 novembre 2011 sur les exigences applicables aux cadres budgétaires des États membres
• "two-pack" entré en vigueur le 21 mai 2013

Cadre législatif

• LOLF
• Lois de finances (initiales, rectificatives)
• Loi de règlement

Cadre réglementaire

• Décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique (GBCP) dont une dizaine d'articles prévoient la publication d'un arrêté
• Recueil des règles de comptabilité budgétaire de l'Etat
• Recueil des règles de normes comptables de l'Etat (macro-processus)
• Référentiel de comptabilité budgétaire (abrogé)

Sources d'informations

• Forum de la performance publique
• Site du Centre de documentation Economie Finances (CEDEF)
• Site de l'AIFE

Articles connexes

• Commande publique
• Système d'information financière de l'État