Budget de l'administration : Différence entre versions

De Wiki Ouvre-boîte
Sauter à la navigation Sauter à la recherche
(La gestion budgétaire)
Ligne 447 : Ligne 447 :
  
 
== La gestion budgétaire ==
 
== La gestion budgétaire ==
 +
 +
* publication du décret de répartition
 +
* mise en réserve par les CBCM (tamponnés de gel ou de dégel)
 +
* préparation du document de répartition initiale des crédits et des emplois (DRICE) par le ministère (visé par le CBCM)
 +
 +
* validation ministérielle de la programmation budgétaire par activité
 +
* avis de soutenabilité du CB sur les documents de programmation
 +
 +
* lors d'une modification des crédits dans Chorus, l'AIFE adresse à la DB un compte-rendu d'intégration
  
 
== Documents non ouverts ==
 
== Documents non ouverts ==

Version du 10 mai 2018 à 19:26


Sommaire

Quelques principes de comptabilité

Actif vs passif

En comptabilité générale, un actif est un élément du patrimoine ayant une valeur économique positive pour l'Etat. Un passif est une obligation à l'égard d'un tiers.

Charges vs produits

Une charge est un événement économiquement négatif, par exemple un consommation de ressource.

Un produit est un événement économiquement positif. Pour l'Etat, on distingue les produits régaliens (impositions) des autres produits, dont la ventes de biens et les prestations de service.

Les produits sont en général rattachés aux charges, sauf les produits régaliens.

Immobilisation

Une immobilisation est un actif d'utilisation durable (sur plusieurs exercices).

Ordonnateur vs comptable

L'ordonnateur (directeur d'administration, préfet...) décide de la dépense public. Sur son ordre, le comptable public procède au décaissement et à l'encaissement des deniers publics.

Les principaux acteurs

  • Direction des achats de l'Etat (DAE) : pilote la fonction achat de l'Etat
  • Agence pour l'informatique financière de l'État (AIFE) : maîtrise d'oeuvre de l'informatique financière de l'Etat
  • Direction du budget (DB) : élabore le budget
  • Réseau des contrôleurs budgétaires et comptables ministériels (CBCM) : hiérarchiquement contrôlé par la DB, négocie le budget avec les ministères
  • Direction générale du trésor (DG Trésor) : élabore des prévisions économiques
  • Direction générale des finances publiques (DGFiP) : collecte l'impôt et supervise la tenue des comptabilités
  • Réseau des comptables publics : sous le contrôle hiérarchique de la DGFiP, procède aux encaissements et décaissements


Les comptabilités de l'Etat

L'Etat tient 5 comptabilités

Comptabilité budgétaire

Il s'agit des encaissements et décaissements.

Recueil des règles de comptabilité budgétaire pour l’État (RRCB)

Déclinés en manuels, les macro-processus budgétaires et comptables

L'Etat tient un double comptabilité budgétaire :

  • les Autorisations d'Engagements (AE)
  • les Crédits de Paiements (CP)


Comptabilité générale

Cette section est un résumé du Recueil des normes comptables de l'Etat (RNCE).

Cadre conceptuel

La comptabilité doit représenter une image fidèle du patrimoine, de l'Etat, c'est à dire l'ensemble de ses droits (actif) et obligations (passif). En opposition avec la comptabilité budgétaire, les événements sont rattachés à l'exercice selon la date du service fait, indépendamment de la date de paiement ou d'encaissement.

Le périmètre des "comptes individuels" est l'ensemble des services, établissements ou institutions d'Etat non dotés de la personalité juridique. Les comptes consolidés ou combinés, comptent de plus les entités contrôlées par l'Etat (ce critère est parfois difficile à trancher).

1. Les états financiers

La comptabilité générale permet, pour chaque exercice, de mettre à jour des états financiers :

  • un bilan présenté sous la forme d'un tableau de situation nette (actif - passif)
  • un compte de résultat en trois parties : charges nettes, produits régaliens (impôts) et solde
  • un tableau de flux de trésorerie, distinguant les flux liés à l’activité, les flux d’investissement et les flux de financement.

L'annexe des états financiers rend compte de spécificités propres à l'Etat ou d'obligations qui ne sont pas qualifiées de passif (car non aisément quantifiable). Il s'agit par exemple des obligations qui résultent du rôle d'assureur en dernier recours et les engagements de retraite. L'annexe comporte des tableaux de passages qui documentent les écarts entre la comptabilité budgétaire et la comptabilité générale.

2. Les charges

On distingue :

  • les charges de fonctionnement (direct ou indirect) qui comprennent les charges de personnel, les amortissements et dépréciations d'actifs
  • les charges d'intervention (du fait du rôle de régulateur économique)
  • les charges financières qui comprennent les charges d'intérêts des dettes financières

Le critère de rattachement des charges à l’exercice est le service fait. C'est par exemple :

  • pour les biens, la livraison
  • pour les prestations de service, la réalisation
  • pour les rémunérations, le service fourni par l'agent

3. Les produits régaliens

Il s'agit des impôts, taxes et sanctions financières (recettes sans contrepartie directe).

Les créances que l'Etat recouvre pour le compte de tiers (par exemple : impôts locaux, sécurité sociale) ne sont pas des produits régaliens.

4. Les produits de fonctionnement, les produits d'intervention et les produits financiers

Il s'agit des produits qui ne sont pas spécifiques à l'Etat :

  • les produits de fonctionnement, qui visent l’ensemble des produits se rapportant à l’activité ordinaire de l’État ;
  • les produits d’intervention, qui correspondent aux produits reçus de tiers sans contrepartie équivalente pour le tiers ;
  • les produits financiers, qui sont les produits relatifs aux immobilisations financières, à la trésorerie, aux dettes financières et aux instruments financiers à terme.

5. Les immobilisations incorporelles

On distingue :

  • les immobilisation spécifiques à l'Etat :
    • la "souveraineté" de l'Etat d'où sont issus les produits régaliens. N'étant pas suffisamment quantifiable, il n'est pas pertinent de la faire figurer au bilan de l'Etat.
    • le droit de restreindre l'occupation de son domaine public. Dans ce cas, l'immobilisation figure au bilan lorsque l'avantage économique futur devient quantifiable.
  • les immobilisation non spécifiques, par exemple les logiciels et sites internet. Chaque projet est décomposé comptablement en une phase de recherche préalable (dépenses comptabilisées en charges) et une phase de développement (dépenses comptabilisées en immobilisation en cours). Les immobilisations font l'objet d'amortissements et de dépréciations.

6. Les immobilisations corporelles

Les catégories d'immobilisations corporelles à l'actif du bilan de l'Etat sont :

  • les terrains
  • les sites naturels et les cimetières
  • le parc immobilier, dont on distingue :
    • les bâtiments industriels, commerciaux, culturels, d’enseignement, sanitaires, sociaux, techniques, de sport, agricoles ou d’élevage, culturels, militaires...
    • le parc immobilier à usage d'habitation et de bureaux
  • certains actifs immobiliers du ministère de la défense
  • les établissements pénitentiaires
  • les routes et autoroutes
  • les barrages
  • les autres infrastructures : voies ferrées, ouvrages de télécommunication, installations portuaires et aéroportuaires
  • le matériel militaire
  • les autres immobilisations corporelles
  • les immobilisations corporelles en cours

La valeur enregistrée au bilan peut être suivant le cas :

  • le coût d'acquisition
  • le coût de production
  • la valeur vénale
  • une valeur symbolique

Un bilan d'ouverture a été établi au 1er janvier 2016.

7. Les immobilisations financières

Il s'agit des participations de l'Etat et des prêts et avances accordées par l'Etat.

8. Les stocks

Ce sont des actifs, ils comportent des produits finis ou en cours, des matières premières et des fournitures.

9. Les créances de l'actif circulant

Il s'agit notamment :

  • des créances sur les clients, correspondant à des ventes de bien ou de services
  • des créances sur l'impôt ou les amendes

Le risque de non-recouvrement est comptabilisé par des dépréciations, qui peuvent faire l'objet de dotations aux dépréciations, évaluées par des méthodes statistiques.

10. Les composantes de la trésorerie

Les éléments d'actif de la trésorerie se composent notamment :

  • des disponibilités (fonds sur les comptes bancaires et en caisse)
  • des valeurs en cours d'encaissement ou à l'escompte
  • des valeurs mobilières de placement
  • prêts à brève échéance et sans risque significatif

Au passif, on compte notamment :

11. Les dettes financières et les instruments financiers à terme

Ils font l'objet d'autorisations dans les lois de finances annuelles.

12. Les passifs non financiers

Ils comprennent notamment :

  • les dettes non financières
    • dettes de fonctionnement : dettes fournisseurs
    • dettes d'intervention
    • produits constatés d'avance
  • les provisions pour risques et charges
  • d'autres passifs, par exemple la contrepartie des monnaies métalliques en circulation

13. Les engagements à mentionner dans l'annexe

Ces "engagements hors bilan" ont pour origine le rôle spécifique de l'Etat :

  • engagements d'assureur en dernier ressort
  • engagements pris dans le cadre de sa mission de régulateur économique et social
  • engagements pris dans le cadre d'accords
  • engagements de retraites des fonctionnaires

14. Changements de méthodes comptables, changement d'estimations comptables et corrections d'erreurs

La norme énonce des règles destinées à garantir la fiabilité les comptes même lorsque les méthodes comptables changent.

15. Les événements postérieurs à la clôture

On distingue :

  • la date de clôture (31 décembre de l'année N)
  • la date d'arrêté des comptes
  • la date d'approbation des états financiers (vote de la loi de règlement)

Seuls les événements se produisant entre les deux premières dates peuvent, sous certaines conditions, être comptabilisés dans l'exercice N.

16. Information sectorielle

Un peu comme les missions en comptabilité budgétaire, la comptabilité générale peut se scinder en "secteurs". Ils doivent avoir un caractère pérenne et un nombre limité (de l'ordre de la dizaine).

17. Les biens historiques et culturels

18. Les contrats concourant à la réalisation d'un service public

Les biens faisant l’objet de la présente norme sont ceux apportés, construits ou acquis par un tiers pour la réalisation d’un service public et entrant dans le cadre de dispositions contractuelles entre l’État et ce tiers.

21. Les quotas d'émission de gaz à effet de serre

Comptabilité nationale

La comptabilité nationale sert aux comparaisons internationales. Elle renseigne sur la capacité ou le besoin de financement.

Comptabilité analytique

La comptabilité analytique est peu utilisée, car mal paramétrée dans les logiciels des différentes administrations.


Comptabilité d'analyse du coût des actions (CAC)

La comptabilité d'analyse du coût des actions complète l'information du parlement, dans les PAP et les RAP. Elle est peu utilisée car elle se base sur la comptabilité analytique et elle n'est produite que pour le parlement.

Les coûts des programmes supports et des actions supports sont ventilées sur les actions de politique publique.

Les référentiels comptables

Nomenclature des comptes du budget de l'Etat

  • budget général
  • budgets annexes. Chaque budget annexe est assimilé à une mission budgétaire. Les budgets annexes obéissent à des règles de présentation différentes du budget général. Depuis plusieurs années, on ne compte plus que deux budgets annexes :
    • Contrôle et exploitation aériens
    • Publications officielles et information administrative
  • comptes spéciaux. Chaque compte spécial est assimilé à une mission budgétaire.
    • comptes d'affectation spéciale (CAS) : opérations budgétaires financées au moyen de recettes particulières en "relation directe, par nature". Il y en a 11 dans le budget 2018 pour environ 75Mds€.
    • comptes de commerce retracent les opérations de caractère industriel ou commercial effectuées à titre accessoire par des services de l’État. Le budget 2018 compte 9 comptes de commerce, pour une autorisation de découvert de 20Mds€.
    • les comptes d'opérations monétaires
    • les comptes de concours financier qui retracent les prêts et avances consentis par l'Etat. Le budget 2018 en comporte 6 pour 130Mds€.

Nomenclature des ministères

Le ministère est l’unité de mise à disposition des crédits. Il regroupe les programmes ou dotations au sein desquels les crédits sont spécialisés. Le ministère constitue le périmètre des virements et des transferts de crédits.

Nomenclature par destination (ou nomenclature d'exécution, ou "blancs" budgétaires)

Le budget de l'administration est divisé en plusieurs niveaux :

  • la mission, "ensemble de programmes concourant à une politique publique définie". Le budget est voté par mission. Le budget général 2018 compte 32 missions.
  • le programme (ou la dotation), qui est l'unité de spécialisation des crédits et le cadre de la gestion opérationnelle. Le budget général 2018 compte 129 programmes et 177 en tout.
  • action
  • sous-action

Nomenclature du cadre de la gestion budgétaire

Les moyens sont alloués :

  • par programme (le même que la nomenclature d'exécution)
  • par Budget Opérationnel de Programme (BOP), qui peut être associé à un plafond d'équivalents temps plein travaillés (ETPT). Un BOP doit en principe disposer d'au moins 100k€.
  • par Unité d'Oeuvre (UO) sur laquelle sont imputées les recettes et les dépenses. Une UO doit en principe disposer d'au moins 25k€.

Année 2017

Année 2018

Nomenclature par activité

L’activité est une tâche ou un ensemble de tâches opérationnelles. C'est le niveau de programmation des ressources au sein des BOP.

Chaque programme a sa propre nomenclature par activité.

Dans le SIFE, les activités sont regroupées en plusieurs niveaux, du plus général au plus particulier :

  • Opérations Stratégiques (OS)
  • Opérations Programmées (OP)
  • Opérations Budgétaires (OB)

Nomenclature par briques

La "brique de budgétisation" constitue la maille du dialogue budgétaire et la DB et le ministère. Une brique rassemble des activités et peut correspondre à un niveau de regroupement (OS, OP, OB)

Cette nomenclature est définie par la DB en lien avec le ministère.

Nomenclature par nature

La nature budgétaire des dépenses se décline en 7 titres, subdivisés en 18 catégories :

  • titre 1 : dotation des pouvoirs publics (assemblées parlementaires, présidence de la république, conseil constitutionnel, cour de justice de la république)
  • titre 2 : dépenses de personnels
    • catégorie 21 : rémunérations d'activités
    • catégorie 22 : cotisations et contributions sociales
    • catégorie 23 : prestations sociales et allocations diverses
  • titre 3 : dépenses de fonctionnement
    • catégorie 31 : dépenses de fonctionnement autres que de personnel
    • catégorie 32 : subventions pour charges de service public
  • titre 4 : charges de la dette de l'Etat
    • catégorie 41 : intérêts de la dette financière négociable
    • catégorie 42 : intérêts de la dette financière non négociable
    • catégorie 43 : charges financières diverses
  • titre 5 : dépenses d'investissement
    • catégorie 51 : dépenses pour immobilisations corporelles
    • catégorie 52 : dépenses pour immobilisations incorporelles
  • titre 6 : dépenses d'intervention
    • catégorie 61 : transferts aux ménages
    • catégorie 62 : transferts aux entreprises
    • catégorie 63 : transferts aux collectivités territoriales
    • catégorie 64 : transferts aux autres collectivités
    • catégorie 65 : appels en garantie
  • titre 7 : dépenses d’opérations financières
    • catégorie 71 : prêts et avances
    • catégorie 72 : dotations en fonds propres
    • catégorie 73 : dépenses de participations financières

Plan comptable de l'Etat (PCE)

Le plan comptable de l'Etat (PCE) est constitué de la liste des comptes sur lesquelles sont imputées les recettes et dépenses. Chaque compte est rattaché à une catégorie de la nomenclature par nature (titres et catégories). Le PCE contient environ 626 comptes.

Le guide d'utilisation de la nomenclature d'exécution comporte la liste de ces comptes, mais il n'est pas publié tous les ans (voir pour 2012 et 2015).

Nomenclature des catégories d'emploi

Pour chaque ministère, les emplois sont classés en corps, métiers ou types de contrats.

Cette nomenclature est utilisée dans les documents de JPE, les PAP et les RAP.

Nomenclature des recettes budgétaires

Nomenclature des fonds de concours et des attributions de produits

Processus d'élaboration des lois de finances

Débat d’orientation des finances publiques (DOFP)

En juillet N-1, le gouvernement transmet au parlement un "rapport sur l’évolution de l’économie nationale et sur les orientations des finances publiques", composé de deux tomes :

  • le "rapport préparatoire au débat d’orientation des finances publiques" (DOFP) qui présente :
    • la situation de l'économie et des finances publiques. Cette partie revient sur les conclusions du rapport annuel de la cour des comptes sur la situation et les perspectives des finances publiques.
    • les perspectives économiques à moyen terme (similarité avec le PSTAB ?)
    • les grandes lignes des réformes à venir (similarité avec le PNR ?)
  • la liste des missions et programmes envisagés pour le budget pour l'année N, accompagnée des objectifs et des indicateurs de performance envisagés

Projet de loi de finances (PLF)

Fin septembre N-1, le gouvernement présente à l'assemblée nationale un PLF.

L'exposé général des motif comprend la justification de l'équilibre budgétaire et un tableau des recettes nettes. Chaque article du PLF est accompagné un exposé des motifs. Figurent également des "états législatifs" ("voies et moyens" et répartition des crédits par programme) et des informations annexes (présentation en une section de fonctionnement et une section d'investissement, tableaux de comparaison avec l'exercice précédent).

Le PLF est accompagné de nombreuses annexes :

  • Évaluations préalables des articles du projet de loi de finances, comme tous les autres projets de loi
  • Les "voies et moyens" composés de deux tomes : recettes et dépenses fiscales. Ce sont des prévisions des recettes de l'Etat, élaborées par la DB.
  • Le rapport économique, social et financier : c'est le Projet de plan budgétaire ("draft budgetary plan") imposé par le two-pack européen.
  • Les "bleus" budgétaires : présentation des missions du budget
    • Projet annuels de performance (PAP)
    • Les objectifs et indicateurs de performance
    • La présentation des crédits et des dépenses fiscales
    • La justification au 1er euro (JPE)
  • Les "jaunes" budgétaires : annexes générales
  • Les "oranges" budgétaires : documents politique transversale. Ils se constituent :
    • d'une présentation stratégique de la politique transversale
    • d'une présentation détaillée de l’effort financier consacré par l’État
    • du lien avec les programmes budgétaire
    • d'une table de correspondance des objectifs avec les PAP


Loi de finances initiale (LFI)

Après examen de l'Assemblée nationale et du Sénat, la loi de finance initiale est votée avant la fin de l'année N-1. De manière similaire au PLF, elle comporte des états législatifs annexés et la répartition des crédits par programme.

Un décret de répartition reprend la répartition des crédits.

Les "verts" budgétaires détaillent par mission le budget voté. Toutefois, cette répartition n'est qu'indicative car les crédits sont fongibles entre titres (sauf le titre 2) et entre actions.

La nomenclature d'exécution ("blancs budgétaires") liste les programmes budgétaires et précise la nomenclature par nature pour le titre 2.

Lois de finances rectificatives

La loi de finances peut être amendée en cours d'année.

Loi de règlement

En début d'année N+1, le gouvernement soumet un projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes, qui compare le budget prévu à son exécution.

Figurent en annexes :

  • le "Compte général de l'Etat" (CGE) qui présente les états financiers de la comptabilité générale.
  • un rapport de présentation
  • un rapport sur le contrôle interne comptable de l'Etat
  • une balance générale des comptes de l'Etat
  • les Rapports annuels de performance (RAP)
  • le développement des crédits ouverts et des dépenses constatées au budget
  • le développement des recettes du budget général et des dépenses fiscales
  • les recettes et dépenses du budget de l'État par section

La loi de règlement est votée par le parlement.

Les comptes de l'Etat sont validés par la Cour des comptes (rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques). La Cour des comptes peut émettre des réserves.

Cadre législatif et réglementaire

Cadre européen

  • "six-pack" visant à renforcer la gouvernance économique et budgétaire dans l’Union européenne, entré en vigueur le 13 décembre 2011. Son but est d'approfondir la surveillance budgétaire, coordonner et harmoniser les processus budgétaires nationaux. C'est la base juridique :
    • du Semestre européen (de coordination des politiques économiques) qui s'étale de novembre N-1 à juillet
    • du Programme de stabilité (PSTAB) et du Programme national de réformes (PNR), présentés en avril par les états membres et qui font l'objet de recommendations. En France, le PSTAB est élaboré par la DG Trésor alors que la rédaction du PNR est coordonnée par le secrétariat général aux affaires européennes.
  • directive 2011/85/UE du 8 novembre 2011 sur les exigences applicables aux cadres budgétaires des États membres
  • "two-pack" entré en vigueur le 21 mai 2013, qui introduit des procédures supplémentaires de surveillance. Impose la soumission d'un Projet de plan budgétaire ("draft budgetary plan")

Cadre législatif

  • LOLF
  • Lois de finances (initiales, rectificatives)
  • Loi de règlement

Cadre réglementaire

  • Décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique (GBCP) dont une dizaine d'articles prévoient la publication d'un arrêté
  • Recueil des règles de comptabilité budgétaire de l'Etat
  • Recueil des règles de normes comptables de l'Etat (macro-processus)
  • Référentiel de comptabilité budgétaire (abrogé)

Autres

  • Circulaire annuelle relative aux PAP et son annexe, le guide de la JPE

La gestion budgétaire

  • publication du décret de répartition
  • mise en réserve par les CBCM (tamponnés de gel ou de dégel)
  • préparation du document de répartition initiale des crédits et des emplois (DRICE) par le ministère (visé par le CBCM)
  • validation ministérielle de la programmation budgétaire par activité
  • avis de soutenabilité du CB sur les documents de programmation
  • lors d'une modification des crédits dans Chorus, l'AIFE adresse à la DB un compte-rendu d'intégration

Documents non ouverts

  • la cartographie en programmes, BOP, UO n'est pas publiée tous les ans (seulement 2010, 2017, 2018)
  • le référentiel de programmation ministériel qui est le regroupement des nomenclatures par activités des programmes au sein d'un ministère
  • pour chaque ministère, la nomenclature par briques

Documents du dialogue budgétaire

  • modifications de la nomenclature d'activité pour l'exercice N+1, proposées par le RFFIM à la DB au plus tard le 1er octobre

A vérifier

  • PAP (seule la "présentation stratégique" semble être publiée)

Sources d'informations

Articles connexes